邁向良法之治的里程碑

——寫在修改立法法決定通過之際

　　新華網(wǎng)北京3月15日電(記者霍小光、楊維漢、陳菲、張曉松)“贊成2761票，反對81票，棄權(quán)33票。”2015年3月15日上午，隨著張德江委員長一聲“通過”，《中華人民共和國立法法》被賦予了新的時代內(nèi)涵，成為我國立法史上新的里程碑。

　　全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，在“四個全面”戰(zhàn)略布局中，“立法”發(fā)揮著引領(lǐng)推動和制度保障的關(guān)鍵作用。

　　歷史是如此巧合。2000年3月15日，同樣在莊嚴(yán)的人民大會堂，這部“立法的法”誕生。15年時光荏苒。人民共和國從“有法可依”向著“良法之治”大踏步邁進(jìn)。

　　時代的呼喚 人民的呼聲

　　溫州人，有著敢為天下先的性格。然而，在全面深化改革大潮中，溫州人有了困惑。沒有地方立法權(quán)，一些重大改革探索無法推進(jìn)。來自溫州的全國人大代表鄭雪君連續(xù)兩年在全國人代會上提出賦予溫州地方立法權(quán)。

　　引領(lǐng)改革開放，要修法。溫州提出了一個中國很多城市共同面臨的課題�！半S著改革的深入，地方在立法方面的需求越來越強烈�！敝袊�政法大學(xué)副校長、行政法專家馬懷德說，“在全面依法治國大背景下，推動改革發(fā)展、化解社會矛盾、完善立法制度、提高立法質(zhì)量，都對修改立法法提出了迫切要求。”

　　規(guī)范行政權(quán)力運行，要修法。一些地方行政管理部門突然發(fā)布通告，住房限購、車輛限行，讓人措手不及；一些地方和部門的法規(guī)規(guī)章相互“打架”，讓人無所適從……這些人民群眾反映強烈的事情，需要從法治根源上尋找解決方案。

　　立法工作“不適應(yīng)”，要修法。全國人大常委會法工委國家法室巡視員郭林茂介紹，目前立法工作存在一些不適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展的問題，有些法律法規(guī)不能反映客觀規(guī)律和人民愿望，有些法律針對性、可操作性不強，有些法律部門利益化問題突出……“短板”制約著立法提質(zhì)增效發(fā)揮引領(lǐng)、推動、保障作用。

　　“欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源�！贝笕缣幚砀母锱c立法關(guān)系，具體到百姓購房、買車、出行，國家權(quán)力和公民權(quán)利，立法法要規(guī)范；中央與地方事權(quán)劃分，立法法要明確。

　　把這部“立法的法”修改好，意義深遠(yuǎn)。

　　在提交本次全國人大會議審議之前，立法法修正案草案已經(jīng)全國人大常委會兩輪審議。

　　——2014年8月25日，十二屆全國人大常委會第十次會議初次審議了立法法修正案草案。全國人大常委會法工委主任李適時作草案說明時說：“要以問題為導(dǎo)向，深入總結(jié)實踐經(jīng)驗。將一些好做法在立法法中提煉、固定下來，解決實際問題。”

　　修正案草案一審稿共28條，從發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，健全立法起草、論證、審議等機制，提高立法質(zhì)量、增強法律可執(zhí)行性，落實“稅收法定”原則，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，完善授權(quán)立法，加強備案審查等方面，對法律進(jìn)行了修改、補充和完善。

　　會后，草案廣泛征求了中央有關(guān)部門、各地和有關(guān)方面的意見，并在中國人大網(wǎng)全文公布，征求社會公眾意見。

　　——同年10月，黨的十八屆四中全會召開，提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家這一總目標(biāo)。根據(jù)全會精神，全國人大法律委員會對立法法修正案草案進(jìn)行逐條審議、修改，形成草案二審稿，提請12月22日舉行的全國人大常委會第十二次會議審議。

　　那次提交上會的草案已“全新改版”，由28條增至35條：進(jìn)一步細(xì)化全國人大及其常委會專屬立法權(quán)；完善賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的有關(guān)規(guī)定；規(guī)范地方政府規(guī)章權(quán)限；完善制定行政法規(guī)程序等。

　　常委會組成人員和列席人員普遍認(rèn)為，修正案草案貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，總體吸收了各方面意見，已趨成熟。會議決定將立法法修正案草案提請十二屆全國人大三次會議審議。

　　現(xiàn)實有所需 修法有所應(yīng)

　　半年多來，立法法修正案草案歷經(jīng)“一審”——公開征求意見——“二審”——再次公開征求意見，最終擺到全國人大代表面前，接受“三審”。

　　2015年3月8日下午，人民大會堂。

　　出席十二屆全國人大三次會議的近三千名全國人大代表，聽取全國人大常委會副委員長李建國所作的說明。

　　說明指出，黨中央高度重視立法法的修改，將立法法修改列為需要黨中央2015年研究的重大立法事項。2015年2月12日，習(xí)近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組《關(guān)于〈中華人民共和國立法法修正案(草案)〉幾個主要問題的請示》的匯報，原則同意全國人大常委會黨組的請示，并就進(jìn)一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。會后，根據(jù)黨中央的重要指示精神，對修正案草案又作了進(jìn)一步修改完善。在此基礎(chǔ)上，形成了提請大會審議的立法法修正案草案。

　　——通過修改立法法，完善立法體制，做到立法決策和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，重大改革于法有據(jù)，立法主動適應(yīng)改革需要，改革和法治同步推進(jìn)。

　　——突出重點，著力圍繞提高立法質(zhì)量完善制度。認(rèn)真總結(jié)多年來科學(xué)立法、民主立法方面實踐經(jīng)驗，將一些好的做法通過修改立法法提煉、固定下來。

　　——這次修法是部分修改，不是全面修改，對可改可不改的暫不改；對認(rèn)識比較一致、條件成熟的，予以補充完善；對認(rèn)識尚不統(tǒng)一的，繼續(xù)深入研究；對屬于工作機制和法律實施層面的問題，通過加強和改進(jìn)相關(guān)工作予以解決。

　　作為中國特色社會主義法律體系中起“支架”作用的重要法律，立法法修改關(guān)乎國家政治制度頂層設(shè)計，每一處修改都意義重大。

　　——賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。草案在依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)同時，明確地方立法權(quán)的邊界，規(guī)定設(shè)區(qū)的市可以對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項”制定地方性法規(guī)。

　　——落實“稅收法定”原則。草案將“稅收”專門列出，作為只能制定法律的事項，明確“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規(guī)定。

　　——對部門規(guī)章和地方政府規(guī)章權(quán)限進(jìn)行規(guī)范。草案規(guī)定，制定部門規(guī)章，制定地方政府規(guī)章，沒有上位法依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

　　——發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。草案規(guī)定，全國人大有關(guān)的專門委員會、常委會工作機構(gòu)可以提前參與有關(guān)方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等事項的法律草案，可以由全國人大有關(guān)的專門委員會或者常委會工作機構(gòu)組織起草。

　　——深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。草案將提高立法質(zhì)量明確為立法的一項基本要求；規(guī)定建立開展立法協(xié)商，完善立法論證、聽證、法律草案公開征求意見等制度；健全審議和表決機制。

　　——加強備案審查。草案增加規(guī)定，全國人大有關(guān)的專門委員會和常委會工作機構(gòu)可以對報送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動審查；可以將審查、研究情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。

　　全國人大代表、甘肅省高級人民法院院長梁明遠(yuǎn)說，這次立法法的修改是對立法經(jīng)驗的全面總結(jié)，把好做法、好經(jīng)驗提煉吸收，并廣泛凝聚共識、尋找最大公約數(shù)。這對今后制定“立得住、真管用”的法律，對全面依法治國，必將起到重要推動作用。

　　民主的實踐 國家的意志

　　3月9日下午，山東代表團(tuán)審議現(xiàn)場氣氛熱烈�！拔覍Χ愂辗ǘㄌ貏e關(guān)注，昨天發(fā)現(xiàn)上大會的草案和原來的二審稿有很大差別�！比珖�人大代表趙冬苓說，“二審稿對稅種、納稅人、納稅對象、計稅依據(jù)、稅率都明確規(guī)定要法定，但是現(xiàn)在草案里，納稅人、納稅對象、計稅依據(jù)、稅率等要素全都消失了，這與二審稿相比變得籠統(tǒng)了�！睂徸h過程中，很多代表都表示了相同意見，提出應(yīng)將“稅率”明確寫入立法法。

　　“1000多名代表對修正案草案提出了具體的意見和建議，很廣泛、很中肯。意見大概涉及12個方面，80多個具體問題�！惫�林茂介紹。

　　代表的審議意見承載著民主的重量。

　　全國人大代表、全國人大法律委員會委員沈春耀透露，根據(jù)大會日程，11日上午全國人大法律委員會對代表們提出的有關(guān)修改立法法的意見進(jìn)行了審議。會議從上午9點一直開到中午12點多，與會人員各抒己見，根據(jù)代表意見，對草案作出多處重要修改，提出了修改立法法的決定草案。

　　12日上午，十二屆全國人大三次會議主席團(tuán)舉行第二次會議，聽取了全國人大法律委員會主任委員喬曉陽作的關(guān)于立法法修正案草案審議結(jié)果的報告。經(jīng)過表決，決定將關(guān)于修改立法法的決定草案提請各代表團(tuán)審議。

　　決定草案在修正案草案基礎(chǔ)上，作出了27處實質(zhì)性修改。其中，對于稅收法定、地方立法權(quán)等廣受關(guān)注的熱點話題，一一作出回應(yīng)。

　　拿到修改后的草案，趙冬苓在代表團(tuán)全體會上說：“加了稅率，比原來有了很大的進(jìn)步。我認(rèn)為這是最重要的要素，非常高興看到這一修改�！�

　　尊重代表的意見，就是尊重人民的意愿。郭林茂介紹說，根據(jù)代表審議意見，草案作出了多處修改。比如原來草案規(guī)定“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”由法律規(guī)定。但是很多代表對這條提出意見，建議將“稅率”明確寫進(jìn)法條中。現(xiàn)在已經(jīng)改成“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”由法律規(guī)定。

　　“還有其他一些修改，也是聽取了代表們的意見。比如堅持立法公開的原則，一是在總則第五條中明確規(guī)定‘堅持立法公開’；二是法律草案公開征求意見的時間從20日延長到了30日等等�！惫�林茂說。

　　紙上得來終覺淺，事非經(jīng)過不知難。

　　8日下午，代表聽取立法法修正案草案說明——各代表團(tuán)審議——法律委全體會議審議，提出修改決定草案——大會主席團(tuán)會審議，決定將決定草案提請各代表團(tuán)審議——各代表團(tuán)審議決定草案——法律委全體會議審議，提出建議表決稿——大會主席團(tuán)會審議，決定將建議表決稿提請各代表團(tuán)審議——各代表團(tuán)審議建議表決稿——大會主席團(tuán)會決定將表決稿提請代表大會全體會議表決——決定草案15日上午提交大會表決。

　　“大會法案組向每個代表團(tuán)派出若干名聯(lián)絡(luò)員，收集代表意見，之后進(jìn)行集中分析整理，并對草案作出相應(yīng)修改，工作量非常大。”郭林茂說。

　　“良立法，立良法�！绷⒎ǚ▽徸h修改的過程，使黨的主張和人民意志通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，生動詮釋和實踐了中國特色社會主義民主法治，必將在“法治中國”建設(shè)史上留下濃墨重彩的一筆。